пїњ

“≈––»“ќ–»јЋ№Ќќ≈ » —“–ј“≈√»„≈— ќ≈ ѕЋјЌ»–ќ¬јЌ»≈: ќ—Ќќ¬Ќџ≈ ѕ–ќЅЋ≈ћџ » “≈Ќƒ≈Ќ÷»» –ј«¬»“»я «ј ќЌќƒј“≈Ћ№—“¬ј

є 4 (139) 2013
»ћ”ў≈—“¬≈ЌЌџ≈ ќ“ЌќЎ≈Ќ»я ¬ –‘
“ерриториальное и стратегическое планирование: основные проблемы и тенденции развити€ законодательства
“.¬.  рамкова
советник √осударственно-правового управлени€ ѕрезидента –оссийской ‘едерации, член Ёкспертного совета по градостроительной де€тельности  омитета √осударственной ƒумы по строительству и земельным отношени€м, кандидат юридических наук (г. ћосква)
“ать€на ¬ладимировна  рамкова, kramkowa@yandex.ru
¬ последние годы органами государственной власти, органами местного самоуправлени€, а также профессиональными участниками инвестиционно-строительного процесса ведетс€ поиск эффективных стратегий обеспечени€ развити€ территорий, в том числе городов и городских агломераций. ќдним из основных легальных инструментов регулировани€ де€тельности по развитию территорий (градостроительной де€тельности) €вл€етс€ территориальное планирование. —егодн€ в –оссии институт территориального планировани€ находитс€ в стадии становлени€, а вопросам планировани€ рациональной организации территорий придаетс€ новый смысл.
 ак известно, в советский период основными функци€ми градостроительства и территориального планировани€ были прежде всего размещение промышленных предпри€тий и производительных сил, решение задач военно-промышленного комплекса, освоени€ природных ресурсов —ибири и ƒальнего ¬остока и т. д. —оветска€ система расселени€ и использовани€ территорий главным образом сложилась под вли€нием этих факторов. „то касаетс€ экономически эффективного использовани€ территорий, качества городской среды, учета общественных интересов при использовании городского пространства, то эти вопросы не рассматривались как приоритетные.
¬ наше врем€ посредством территориального планировани€ решаютс€ задачи
40 ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495)
формировани€ однородной и качественной городской среды, модернизации инфраструктуры, реконструкции промышленных территорий, экономии энергии и ресурсов, развити€ общественного и велосипедного транспорта и разнообразных общественных пространств. “еперь приоритетами €вл€ютс€ отказ от экстенсивного развити€ городов, создание качественной архитектуры и комфортной среды обитани€ человека.
— изменением экономического и технологического укладов страны, вовлечением земельных участков в рыночный оборот, развитием рынка недвижимости переход от советских генеральных планов и проектов детальной планировки к новой системе планировани€ развити€ территорий стал неизбежным.
Ќова€ система управлени€ развитием территорий в формах территориального планировани€, градостроительного зонировани€ и планировки территорий была закреплена в √радостроительном кодексе –оссийской ‘едерации (далее - √р  –‘), прин€том в 2004 году.
 омплексный и системный подход к пространственной организации территорий должен способствовать их устойчивому развитию, то есть обеспечению безопасности и благопри€тных условий жизнеде€тельности человека, ограничению негативного воздействи€ хоз€йственной и иной де€тельности на окружающую среду, обеспечению охраны и рационального использовани€
4-1950, iovrf@mail.ru
¬ќѕ–ќ—џ »ћ”ў≈—“¬≈ЌЌќ… ѕќЋ»“» »
природных ресурсов в интересах насто€щего и будущего поколений. ¬ св€зи с этим при территориальном планировании приходитс€ решать непростые и масштабные задачи по согласованию экономических, экологических, социальных и иных интересов, которые нередко имеют противоположную направленность. ќсобое значение при этом приобретает поиск баланса между правами собственников земельных участков и иных объектов недвижимости и требованием учета общественных интересов при использовании городского и иного общественного пространства. “аким образом, очевидна св€зь процессов, происход€щих на рынках недвижимости, с территориальным планированием и градостроительным зонированием.
»спользованные в √р  –‘ общие подходы к планированию организации территорий были заимствованы из международных правовых актов и законодательства экономически развитых стран (≈вропейска€ харти€ регионального пространственного планировани€ (1983), ƒеклараци€ ≈вропейского парламента о пространственном планировании (1990) и т. п.).  ак известно, за рубежом вопросам пространственного планировани€ придаетс€ большое значение, а отдельные нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношени€, существуют в большинстве европейских стран, например в Ўвеции (The Svedish Planning and Building Act, 1987:210), ¬еликобритании (Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418) и других странах.
ѕо примеру законодательства многих европейских стран в √р  –‘ предусматриваютс€ выделение уровней планировани€ (национальный, региональный, местный), информационна€ открытость и публичное обсуждение градостроительных проектов; определ€ютс€ типы и назначение градостроительной документации, органы, ответственные за планирование; устанавливаетс€ пор€док контрол€ за реализацией планов и решений и т. д. ¬месте с тем
в –оссии становление института территориального планировани€ происходит очень непросто. «аконодательству –оссийской ‘едерации о градостроительной де€тельности приходитс€ не только решать задачи, общие дл€ стран постиндустриального общества (ускоренна€ урбанизаци€ и св€занное с ней изменение уклада жизни, социальна€ трансформаци€, структурные сдвиги в экономике и зан€тости населени€, технологическа€ революци€ и т. д.), но и преодолевать преп€тстви€, €вл€ющиес€ наследием советского периода (несоответствие сложившейс€ структуры землепользовани€ спросу, предъ€вл€емому к городскому пространству со стороны населени€ и бизнеса; морально устаревшие архитектурно-планировочные решени€; техническое несовершенство и изношенность систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и прочее). ¬ св€зи с этим трудности, с которыми сталкиваютс€ органы государственной власти и муниципалитеты при реализации норм √р  –‘ на практике, в значительной степени обусловлены объективными историческими причинами.
—оотношение стратегического и
территориального планировани€
ѕо общему правилу, территориальному планированию должно предшествовать стратегическое планирование, задача которого - определить общие направлени€, цели и задачи развити€ определенных территорий, обозначить долгосрочные ориентиры развити€ дл€ органов власти, муниципалитетов, бизнеса и населени€. ѕоставленные при стратегическом планировании цели в дальнейшем проектируютс€ на конкретную территорию, имеющую сложившуюс€ структуру землепользовани€, инженерную и социальную инфраструктуры и иные индивидуальные особенности.
—ледует отметить, что зарубежные инструменты управлени€ развитием территорий, осуществл€емые в форме комплексно-
ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
є 4 (139) 2013
»ћ”ў≈—“¬≈ЌЌџ≈ ќ“ЌќЎ≈Ќ»я ¬ –‘
го планировани€ (Comprehensive Planning) в —Ўј и  анаде или пространственного планировани€ (Spatial Planning) в ≈вропе, включают элементы как территориального, так и стратегического планировани€. ¬ результате документы, определ€ющие направлени€ развити€ территорий на долгосрочную перспективу (Comprehensive Plan, Spatial Plan, Community Plan, Municipal Development Plan, Master Plan, Strategic Master Plan и т. п.), представл€ют собой комплексные объемные документы, содержащие анализ природных, социально-экономических, экологических, демографических условий территории, целевые показатели, стратегические цели и приоритеты развити€, а также соответствующую графическую документацию.
„то касаетс€ –оссийской ‘едерации, то до недавнего времени при территориальном планировании нередко примен€лс€ отраслевой подход, что позвол€ло органам государственной власти и местного самоуправлени€ принимать документы территориального планировани€, направленные на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развити€ территорий. ѕри использовании такого подхода также допускалась возможность планировани€ развити€ территорий посредством прин€ти€ отраслевых схем исход€ из представлений отдельных ведомств.
—ледует признать, что вопрос о соотношении стратегического и территориального планировани€ в законодательстве –оссийской ‘едерации фактически не урегулирован. ”казание на необходимость учета стратегических целей и направлений социально-экономического развити€, а также возможности бюджетного и иного финансировани€ соответствующих проектов при территориальном планировании содержитс€ в части 5 статьи 9 √р  –‘. ”становлено, что подготовка документов территориального планировани€ осуществл€етс€ на основании стратегий (программ) развити€ отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов,
42 ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495)
межгосударственных программ, программ социально-экономического развити€ субъектов –оссийской ‘едерации, планов и программ комплексного социально-экономического развити€ муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, прин€тых в установленном пор€дке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов –оссийской ‘едерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправлени€, иных главных распор€дителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значени€, объектов регионального значени€, объектов местного значени€, разработку инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и представление сведений, содержащихс€ в федеральной государственной информационной системе территориального планировани€.
”казанна€ норма представл€етс€ недостаточно конкретной, реальных механизмов учета названных программ, стратегий, проектов и сведений √р  –‘ не содержит.
ѕо мнению некоторых специалистов (см., например, [18, 19]), с прин€тием ‘едерального закона от 20 марта 2011 года є 41-‘« Ђќ внесении изменений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации в части вопросов территориального планировани€ї произошло размывание границ между статусом и содержанием документов территориального и стратегического планировани€, снизилась роль документов территориального планировани€, при этом резко возросло значение разрабатываемой на их основе документации по планировке территории и правил землепользовани€ и застройки.
ѕопытка разрешить вопрос о соотношении стратегического и территориального планировани€ предприн€та в проекте федерального закона є 143912-6 Ђќ государственном стратегическом планированииї,
974-1950, iovrf@mail.ru
¬ќѕ–ќ—џ »ћ”ў≈—“¬≈ЌЌќ… ѕќЋ»“» »
который был прин€т √осударственной ƒумой ‘едерального —обрани€ –оссийской ‘едерации в первом чтении 21 но€бр€ 2012 года. ”казанный проект направлен на правовое закрепление системы государственного стратегического планировани€, включающей государственное прогнозирование, программно-целевое и территориальное планирование, а также мониторинг реализации документов государственного стратегического планировани€.
  документам государственного стратегического планировани€, разрабатываемым на федеральном уровне, согласно законопроекту отнесены генеральна€ схема расселени€ на территории –оссийской ‘едерации, котора€, в частности, содержит механизмы реализации федеральной градостроительной политики, и схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации.
  документам государственного стратегического планировани€, разрабатываемым в субъектах –оссийской ‘едерации, отнесены схемы расселени€ на территори€х субъектов –оссийской ‘едерации и схемы территориального планировани€ субъекта –оссийской ‘едерации.
”читыва€, что действующей редакцией √р  –‘ не предусматриваютс€ такие документы, как схемы расселени€, прин€тие названного законопроекта, несомненно, потребует корректировки норм √р  –‘, касающихс€ территориального планировани€.
Ќеобходимо отметить, что отношени€ по стратегическому планированию регулируютс€ указанным законопроектом лишь применительно к федеральному и региональному уровн€м государственного управлени€, при этом вопросы муниципального уровн€ управлени€ выход€т за рамки его регулировани€.
¬ отсутствие правового регулировани€ отношений по стратегическому планированию на муниципальном уровне некоторыми органами местного самоуправлени€ предпринимаютс€ попытки при подготовке документов территориального планировани€ и
иной документации использовать элементы мастер-планов (Master Plan), стратегических мастер-планов (Strategic Master Plan) и иных подобных документов, разрабатываемых при стратегическом и пространственном планировании городов за рубежом.
ѕон€тие Ђмастер-планї неизвестно российскому законодательству, поэтому судить о его содержании можно лишь исход€ из анализа зарубежных мастер-планов, а также немногочисленных отечественных наработок (в насто€щее врем€ единственным субъектом, разработавшим стратегический мастер-план, €вл€етс€ город ѕермь). ¬ отличие от генерального плана - юридически значимого документа, мастер-план фактически €вл€етс€ концепцией развити€ города на длительную перспективу, котора€ ув€зывает градостроительные решени€ и экономическую основу набором основных идей и принципов планируемого развити€, целей и стратегии их достижени€.
Ќесмотр€ на неопределенность правового статуса мастер-плана, власти некоторых городов планируют разработку такого документа. ¬ частности, о необходимости разработки мастер-плана города ћосквы как инструмента новой пространственной политики было за€влено заместителем мэра ћосквы в правительстве ћосквы по вопросам градостроительной политики и строительства ћ. ’уснуллиным и главным архитектором ћосквы —.  узнецовым на ћосковском урбанистическом форуме, проходившем 4-5 декабр€ 2012 года. ѕо их мнению, задача мастер-плана ћосквы -уложить градостроительные решени€ на экономическую основу. ќн должен содержать приоритеты развити€ столицы на долгосрочную перспективу и способы достижени€ поставленных задач, то есть служить шарниром между стратегией развити€ города и графической документацией. ѕри подготовке мастер-плана ћосквы, который вместе с обновленным генеральным планом ћосквы должен быть представлен к концу 2014 года, предполагаетс€ использовать опыт разработки мастер-планов 14
ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
є 4 (139) 2013
»ћ”ў≈—“¬≈ЌЌџ≈ ќ“ЌќЎ≈Ќ»я ¬ –‘
крупных городов, таких как јмстердам, Ћондон, ѕариж, „икаго, —еул, Ўанхай, ¬анкувер и других.
ѕолагаем, что в случае разработки мастер-планов власти городов неизбежно столкнутс€ с необходимостью определить их место в системе документов, которые уже предусмотрены законодательством –оссийской ‘едерации, в частности, решить вопрос о соотношении мастер-планов и генеральных планов.
¬иды и содержание документов
территориального планировани€
÷елью территориального планировани€ €вл€етс€ определение в соответствующих документах назначени€ территорий исход€ из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в цел€х обеспечени€ устойчивого развити€ территорий, развити€ инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечени€ учета интересов граждан и их объединений, –оссийской ‘едерации, субъектов –оссийской ‘едерации, муниципальных образований.
«начение документов территориального планировани€ заключаетс€ в том, что они €вл€ютс€ об€зательными дл€ органов государственной власти и органов местного самоуправлени€ при прин€тии ими решений, св€занных со строительством и иным развитием территории, а также при реализации таких решений.  роме того, документы территориального планировани€ - это основа дл€ разработки правил землепользовани€ и застройки, а также документации по планировке территории, в которых положени€ о территориальном планировании детализируютс€ применительно к конкретным зонам и земельным участкам. ѕо существу, разработка и утверждение документов территориального планировани€ €вл€етс€ средством, позвол€ющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории –оссийской ‘едерации в целом. ¬ соответ-
44 ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495)
ствии с √р  –‘ документы территориального планировани€ подраздел€ютс€ на три уровн€:
1) документы (схемы) территориального планировани€ –оссийской ‘едерации;
2) документы (схемы) территориального планировани€ субъектов –оссийской ‘едерации;
3) документы территориального планировани€ муниципальных образований (схемы территориального планировани€ муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городских округов).
√енеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации, схемы территориального планировани€ субъектов –оссийской ‘едерации, схемы территориального планировани€ муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значени€, линейных объектов регионального значени€, линейных объектов местного значени€, утверждаютс€ на срок не менее чем двадцать лет. ¬ иных случа€х указанные схемы территориального планировани€ утверждаютс€ на срок не менее чем дес€ть лет.
“ребовани€ к содержанию, подготовке, согласованию и утверждению документов территориального планировани€ установлены главой III √р  –‘. ƒокументами территориального планировани€ –оссийской ‘едерации €вл€ютс€ схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации в следующих област€х:
Х федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный) и автомобильные дороги федерального значени€;
Х оборона страны и безопасность государства;
Х энергетика;
Х высшее профессиональное образование;
Х здравоохранение.
4-1950, iovrf@mail.ru
¬ќѕ–ќ—џ »ћ”ў≈—“¬≈ЌЌќ… ѕќЋ»“» »
¬ иных област€х схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации могут разрабатыватьс€ на основании нормативных правовых актов ѕрезидента –оссийской ‘едерации или нормативных правовых актов ѕравительства –оссийской ‘едерации.
ѕеречни видов объектов федерального значени€, подлежащих отображению на схемах территориального планировани€ –оссийской ‘едерации, определены в распор€жении ѕравительства –оссийской ‘едерации от 9 феврал€ 2012 года є 162-р.
¬ соответствии с ѕланом меропри€тий, направленных на реализацию положений ‘едерального закона Ђќ внесении изменений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты в части вопросов территориального планировани€ї, утвержденным распор€жением ѕравительства –оссийской ‘едерации от 30 декабр€ 2011 года є 2463-р, все схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации должны были быть разработаны и утверждены к августу 2012 года. ќднако сегодн€ из всех перечисленных схем утверждены лишь схема территориального планировани€ –оссийской ‘едерации в области здравоохранени€ (распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 28 декабр€ 2012 года є 2607-р); схема территориального планировани€ –оссийской ‘едерации в области высшего профессионального образовани€ (распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 26 феврал€ 2013 года є 247-р) и схема территориального планировани€ –оссийской ‘едерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значени€ (распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 19 марта 2013 года є 384-р).
—хемы территориального планировани€ субъектов –оссийской ‘едерации подготавливаютс€ в составе одного или нескольких документов и содержат положени€ о
территориальном планировании и карты планируемого размещени€ объектов регионального значени€, относ€щихс€ к следующим област€м:
Х транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значени€;
Х предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидаци€ их последствий;
Х образование;
Х здравоохранение;
Х физическа€ культура и спорт;
Х иные области (в соответствии с полномочи€ми субъектов –оссийской ‘едерации).
ѕо информации ћинистерства регионального развити€ –оссийской ‘едерации (далее - ћинрегион –оссии), к концу 2012 года все схемы территориального планировани€ субъектов –оссийской ‘едерации были утверждены либо находились на утверждении.
Ќаконец, базовыми инструментами регулировани€ строительной и иной де€тельности €вл€ютс€ документы территориального планировани€ муниципальных образований - схемы территориального планировани€ муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. —хема территориального планировани€ муниципального района согласно статье 19 √р  –‘ содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещени€ объектов местного значени€ муниципального района, относ€щихс€ к следующим област€м:
а) электро- и газоснабжение поселений;
б) автомобильные дороги местного значени€ вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;
в) образование;
г) здравоохранение;
ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
є 4 (139) 2013
»ћ”ў≈—“¬≈ЌЌџ≈ ќ“ЌќЎ≈Ќ»я ¬ –‘
д) физическа€ культура и массовый спорт;
е) утилизаци€ и переработка бытовых и промышленных отходов;
ж) иные области в св€зи с решением вопросов местного значени€ муниципального района;
з) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселен-ных территори€х;
4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территори€х, в случае если на межселенных территори€х планируетс€ размещение объектов федерального значени€, объектов регионального значени€, объектов местного значени€ (за исключением линейных объектов).
ѕодготовка проекта схемы территориального планировани€ муниципального района осуществл€етс€ в соответствии с требовани€ми статьи 9 √р  –‘ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектировани€, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
“ребовани€ к содержанию, подготовке и утверждению генеральных планов установлены стать€ми 23-25 √р  –‘. √енеральный план должен содержать:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещени€ объектов местного значени€ поселени€ или городского округа, относ€щихс€ к следующим област€м:
а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населени€, водоотведение;
б) автомобильные дороги местного значени€;
в) физическа€ культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизаци€ и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;
г) иные области в св€зи с решением вопросов местного значени€ поселени€, городского округа;
46 ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495)
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), вход€щих в состав поселени€ или городского округа;
4) карту функциональных зон поселени€ или городского округа, включа€ границы и описание функциональных зон с указанием планируемых дл€ размещени€ в них объектов федерального значени€, объектов регионального значени€, объектов местного значени€ (за исключением линейных объектов) и местоположени€ линейных объектов федерального значени€, линейных объектов регионального значени€, линейных объектов местного значени€.
ѕодготовка проекта генерального плана осуществл€етс€ в соответствии с требовани€ми статьи 9 √р  –‘ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектировани€, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
√енеральный план можно считать инструментом контрол€ за соответствием инвестиционных проектов общественной пользе. “аким образом, включение в √р  –‘ статьи 28 об об€зательности публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов не случайно. ѕосредством таких публичных слушаний, по примеру стран ≈вросоюза и других зарубежных стран, осуществл€етс€ общественный контроль за соответствием принимаемых градостроительных решений публичным интересам, а также реализуетс€ базовый принцип законодательства о градостроительной де€тельности - принцип участи€ граждан и их объединений в осуществлении градостроительной де€тельности, обеспечени€ свободы такого участи€.
≈сли генеральные планы городов €вл€ютс€ привычными документами, поскольку они разрабатывались и в советский период, то требование о разработке схем территориального планировани€ муниципальных районов и генеральных планов сельских поселений - новаци€ √р  –‘. –анее подоб-
4-1950, iovrf@mail.ru
¬ќѕ–ќ—џ »ћ”ў≈—“¬≈ЌЌќ… ѕќЋ»“» »
на€ документаци€ законодательством не предусматривалась. Ќе случайно на практике наибольшие трудности возникли при разработке и утверждении именно этих документов.
ѕо информации ћинрегиона –оссии, размещенной на его официальном сайте (www.minregion.ru), к концу 2012 года из 1 820 схем территориального планировани€ муниципальных районов было утверждено 1 118 схем и 499 находилось на стадии согласовани€ и утверждени€ (что составл€ло 89 процентов от общего числа). »з 516 генеральных планов городских округов были утверждены 364 плана и 114 планов находились на стадии согласовани€ и утверждени€ (93 процента от общего числа). »з 1 709 генеральных планов городских поселений были утверждены 862 плана, 418 находились на стадии согласовани€ и утверждени€ (75 процентов от общего числа). Ќаконец, из 18 784 генеральных планов сельских поселений были утверждены лишь 5 085 планов, при этом в 2 830 сельских поселени€х в соответствии с частью 6 статьи 18 √р  –‘ органами местного самоуправлени€ было прин€то решение об отсутствии необходимости подготовки генеральных планов.
„то касаетс€ правил землепользовани€ и застройки, которые должны утверждатьс€ с учетом положений о территориальном планировании, содержащихс€ в документах территориального планировани€, то к концу 2012 года они были утверждены в 71 проценте городских округов, в 45 процентах городских поселений и в 30 процентах сельских поселений.
¬ св€зи с этим важнейшей задачей органов государственной власти и органов местного самоуправлени€ €вл€етс€ завершение работы по подготовке и утверждению документов территориального планировани€ и правил землепользовани€ и застройки. Ћишь после завершени€ подготовки указанных документов может быть реализован принцип, согласно которому без стратегии развити€ территории, без утвержденных
схем территориального планировани€ субъектов –оссийской ‘едерации, генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользовани€ и застройки строительна€ и ина€ де€тельность на соответствующей территории была бы невозможна.
–еализаци€ документов территориального планировани€
¬ соответствии со статьей 26 √р  –‘ реализаци€ документов территориального планировани€ осуществл€етс€:
1) путем подготовки и утверждени€ документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планировани€;
2) путем прин€ти€ в пор€дке, установленном законодательством –оссийской ‘едерации, решений о резервировании земель, об изъ€тии, в том числе путем выкупа, земельных участков дл€ государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
3) путем создани€ объектов федерального значени€, объектов регионального значени€, объектов местного значени€ на основании документации по планировке территории.
“аким образом, фактически реализацией документов территориального планировани€ €вл€ютс€ действи€ по размещению объектов посредством подготовки документации по планировке территории, в результате чего точно определ€ютс€ границы земельных участков дл€ соответствующих объектов, подготавливаютс€ градостроительные планы земельных участков, используемые впоследствии дл€ подготовки проектной документации и получени€ разрешени€ на строительство.
— 1 апрел€ 2013 года вступил в силу ‘едеральный закон от 30 декабр€ 2012 года є 289-‘« Ђќ внесении изменений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты
ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
є 4 (139) 2013
»ћ”ў≈—“¬≈ЌЌџ≈ ќ“ЌќЎ≈Ќ»я ¬ –‘
–оссийской ‘едерацииї, устанавливающий требовани€ к программам комплексного развити€ систем коммунальной инфраструктуры и их соотношени€ с генеральными планами поселений и городских округов. ¬ соответствии с названным ‘едеральным законом программы комплексного развити€ систем коммунальной инфраструктуры (ѕ –) - это документы, устанавливающие перечни меропри€тий по строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжени€ и водоотведени€, объектов, используемых дл€ утилизации, обезвреживани€ и захоронени€ твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развити€ единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещени€ объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжени€, схемами водоснабжени€ и водоотведени€, программами в области обращени€ с отходами. ќни разрабатываютс€ и утверждаютс€ органами местного самоуправлени€ поселени€, городского округа на основании утвержденных в установленном √р  –‘ пор€дке генеральных планов поселени€, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребност€ми в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требовани€м надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействи€ на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставл€емых дл€ потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжени€ и водоотведени€, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.
—огласно названному ‘едеральному закону ѕ – должны быть утверждены в
48 ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495)
6-мес€чный срок с даты утверждени€ генеральных планов соответствующих поселений, городских округов. ѕри наличии генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, утвержденных до дн€ вступлени€ в силу указанного ‘едерального закона, программы комплексного развити€ систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений, городских округов должны быть разработаны и утверждены не позднее 1 €нвар€ 2014 года.
¬ том случае если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов –оссийской ‘едерации, местных бюджетов, решени€ органов государственной власти, органов местного самоуправлени€, иных главных распор€дителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального, регионального и местного значени€, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, прин€ты до утверждени€ документов территориального планировани€ и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значени€, подлежащих отображению в документах территориального планировани€, но не предусмотренных указанными документами территориального планировани€, такие программы и решени€ в 2-мес€чный срок с даты утверждени€ указанных документов территориального планировани€ подлежат приведению в соответствие с ними.
≈сли такие программы принимаютс€ уже после утверждени€ документов территориального планировани€ и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значени€, подлежащих отображению в документах территориального планировани€, но не предусмотренных этими документами, в указанные документы территориального планировани€ в 5-мес€чный срок с даты утверждени€ таких программ и прин€ти€ таких решений внос€тс€ соответствующие изменени€.
974-1950, iovrf@mail.ru
¬ќѕ–ќ—џ »ћ”ў≈—“¬≈ЌЌќ… ѕќЋ»“» »
”казанные нормы, как представл€етс€, будут корректироватьс€ с учетом складывающейс€ правоприменительной практики.
«авершение переходного периода, св€занного с подготовкой документов
территориального планировани€ и
градостроительного зонировани€
ѕри прин€тии √р  –‘ (вступил в силу 30 декабр€ 2004 года) предполагалось, что документы территориального планировани€ и градостроительного зонировани€ должны быть прин€ты в об€зательном пор€дке не позднее чем через год после его введени€ в действие - к 1 €нвар€ 2006 года. Ћишь после выполнени€ установленных требований нормы √р  –‘ могли в полном объеме вступить в силу. ќднако эти требовани€ до сих пор не выполнены в полном объеме. ‘едеральными законами сроки подготовки документов продлевались несколько раз. —оответственно, продлевалось действие временных норм ‘едерального закона Ђќ введении в действие √радостроительного кодекса –оссийской ‘едерацииї и Ђќ введении в действие «емельного кодекса –оссийской ‘едерацииї, позвол€ющих решать вопросы строительства в Ђручном режимеї, принима€ Ђусмотренческиеї решени€ по фактам обращени€ юридических лиц и граждан, что приводит к дисбалансу развити€ территории, в частности, к Ђточечной застройкеї и иным негативным последстви€м. ѕоследний раз сроки утверждени€ документов территориального планировани€ и правил землепользовани€ и застройки были продлены федеральными законами от 30 декабр€ 2012 года є 289-‘« Ђќ внесении изменений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерацииї и є 290-‘« Ђќ внесении изменений в ‘едеральный закон Ђќ содействии развитию жилищного строительстваї и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерацииї.
—ледует отметить, что в этом случае законодатель применил дифференцированный подход к подготовке указанных документов. ¬ частности, не был продлен установленный срок в отношении документов территориального планировани€ –оссийской ‘едерации и субъектов –оссийской ‘едерации. “аким образом, с 1 €нвар€ 2013 года при отсутствии утвержденных схем территориального планировани€ –оссийской ‘едерации и субъектов –оссийской ‘едерации нельз€ будет принимать решени€ о резервировании земель, об изъ€тии, в том числе путем выкупа, земельных участков дл€ государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении наход€щихс€ в государственной или муниципальной собственности земельных участков в цел€х размещени€ соответствующих объектов. »сключени€ сделаны лишь дл€ таких субъектов –оссийской ‘едерации, как ћосква и ћосковска€ область, которые должны прин€ть свои документы территориального планировани€ до 31 декабр€ 2014 года.
„то касаетс€ документов территориального планировани€ муниципального уровн€, то запрет на распор€жение земельными участками и строительство объектов местного значени€ на территори€х городских поселений вступает в силу с 1 апрел€ 2013 года, на территори€х сельских поселений -с 1 €нвар€ 2014 года
Ќазванными федеральными законами также продлен срок подготовки правил землепользовани€ и застройки дл€ ћосквы и ћосковской области до 31 декабр€ 2014 года, дл€ муниципальных районов - до 30 июн€ 2013 года, дл€ городских поселений и городских округов - до 31 декабр€ 201 3 года, дл€ сельских поселений - до 1 июн€ 2014 года.  роме того, до 31 декабр€ 2016 года указанный срок продлен применительно к обеспечению использовани€ в цел€х, установленных ‘едеральным законом Ђќ содействии развитию жилищного строительстваї, наход€щихс€ в федераль-
ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
є 4 (139) 2013
»ћ”ў≈—“¬≈ЌЌџ≈ ќ“ЌќЎ≈Ќ»я ¬ –‘
ной собственности земельных участков и земельных участков ‘едерального фонда содействи€ развитию жилищного строительства. ѕри этом требование о недопустимости выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства при отсутствии правил землепользовани€ и застройки вступает в силу применительно к межселенным территори€м муниципальных районов с 1 июл€ 2013 года, к территори€м городских поселений и городских округов - с 1 €нвар€ 2014 года, к территори€м сельских поселений - с 1 июн€ 2014 года.
ƒополнительным стимулом к завершению подготовки документов территориального планировани€ и градостроительного зонировани€ можно считать некоторые положени€ ѕлана меропри€тий (Ђдорожной картыї) Ђ”лучшение предпринимательского климата в сфере строительстваї, утвержденного распор€жением ѕравительства –оссийской ‘едерации от 16 августа 2012 года є 1487-р. ¬ частности, запланирована подготовка проекта федерального закона Ђќ внесении изменений в «емельный кодекс –оссийской ‘едерации по вопросу передачи земельных участков, наход€щихс€ в государственной собственности, в собственность муниципальных образованийї, который предусматривает передачу наход€щихс€ в государственной собственности земельных участков в собственность муниципальных образований при отсутствии документов территориального планировани€ –оссийской ‘едерации и субъектов –оссийской ‘едерации.
“аким образом, органы власти €вно обозначили, что переходный период завершаетс€ и установленные √р  –‘ сроки подготовки документов территориального планировани€ и градостроительного зонировани€ больше не будут продлеватьс€.
«авершение переходного периода, наконец, внесет определенность в де€тельность по управлению пространственным развитием территорий, что, в свою очередь, должно привести к более эффективному использо-
50 ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495)
ванию территорий и улучшению инвестиционного климата.
 ак представл€етс€, в течение следующих лет нам предстоит освоить новые методы организации городских пространств, перейти к новым типам землепользовани€, переосмыслить роль и задачи государства, муниципалитетов, проектировщиков, архитекторов, застройщиков, инвесторов и городского сообщества в развитии городских территорий, а также в св€занных с таким развитием инвестиционно-строительных процессах.
Ћ»“≈–ј“”–ј » »Ќ‘ќ–ћј÷»ќЌЌџ≈
»—“ќ„Ќ» »
1. √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации : ‘едеральный закон от 29 декабр€ 2004 года є 190-‘«.
2. ≈вропейска€ харти€ регионального пространственного планировани€ : прин€та 20 ма€ 1983 года в городе “орремолинос (»спани€).
3. The Svedish Planning and Building Act, 1987:210.
4. Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418.
5. ќ внесении изменений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации в части вопросов территориального планировани€ : ‘едеральный закон от 20 марта 2011 года є 41-‘«.
6. ќ государственном стратегическом планировании : проект федерального закона є 143912-6 : прин€т √осударственной ƒумой ‘едерального —обрани€ –оссийской ‘едерации в первом чтении 21 но€бр€ 2012 года.
7. ќб утверждении перечней видов объектов федерального значени€, подлежащих отображению на схемах территориального планировани€ –оссийской ‘едерации : распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 9 феврал€ 2012 года є 162-р.
8. ќб утверждении плана меропри€тий, направленных на реализацию положений ‘едерального закона Ђќ внесении изме-
4-1950, iovrf@mail.ru
¬ќѕ–ќ—џ »ћ”ў≈—“¬≈ЌЌќ… ѕќЋ»“» »
нений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации в части вопросов территориального планировани€ї : распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 30 декабр€ 2011 года є 2463-р.
9. ќб утверждении схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации в области здравоохранени€ : распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 28 декабр€ 2012 года є 2607-р.
10. ќб утверждении схемы территориального планировани€ –оссийской ‘едерации в области высшего профессионального образовани€ : распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 26 феврал€ 2013 года є 247-р.
11. ќб утверждении схемы территориального планировани€ в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значени€ : распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 19 марта 2013 года є 384-р.
12. ћинистерство регионального развити€ –оссийской ‘едерации : [официальный сайт]. URL: www.minregion.ru
13. ќ внесении изменений в √радостроительный кодекс –оссийской ‘едерации и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации : ‘едеральный закон от 30 декабр€ 2012 года є 289-‘«.
14. ќ введении в действие √радостроительного кодекса –оссийской ‘еде-
рации : ‘едеральный закон от 29 декабр€ 2004 года є191-‘«.
15. ќ введении в действие «емельного кодекса –оссийской ‘едерации : ‘едеральный закон от 25 окт€бр€ 2001 года є 137-‘«.
16. ќ внесении изменений в ‘едеральный закон Ђќ содействии развитию жилищного строительстваї и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации : ‘едеральный закон от 30 декабр€ 2012 года є 290-‘«.
17. ќб утверждении плана меропри€тий (Ђдорожной картыї) Ђ”лучшение предпринимательского климата в сфере строительстваї : распор€жение ѕравительства –оссийской ‘едерации от 16 августа 2012 года є 1487-р.
18. “рутнев Ё.  .  омментарий к √радостроительному кодексу –оссийской ‘едерации в части института территориального планировани€, измененного ‘едеральным законом Ђќ внесении изменений в отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации в части вопросов территориального планировани€ от 20 марта 2011 года є 41-‘«ї. ƒоступ из справочной правовой системы Ђ онсультантѕлюсї (дата обращени€: 2011 год).
19. «емл€кова √. Ћ. Ќекоторые проблемы регулировани€ территориального планировани€. ƒоступ из справочной правовой системы Ђ онсультантѕлюсї (дата обращени€: 2011 год).
ѕодписка в любое врем€ по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru

пїњ